Papier in der NVwZ: Atomkraft nur mit Bundesrat? Oder gar für immer?

Noch bevor die für den Freitagvormittag angesetzten ersten Beratungen zum 11. und 12. Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes beginnen, ist die Debatte über dessen Zukunft schon voll entbrannt. In Anbetracht der Mehrheitsverhältnisse in Bundestag (schwarz/gelb) und Bundesrat (rot/grün) könnte die Frage, ob die Länderkammer dem Entwurf der Bundesregierung  zustimmen muss, über das Schicksal der Atomkraft in Deutschland entscheiden.

Dabei flattern jede Menge Ansichten durch den Blätterwald: Werde die Laufzeit wesentlich verlängert, müsse der Bundesrat zustimmen, sagen die einen. Solange nur die Laufzeit und nicht der “Inhalt” der Regelungen geändert werde, sei das nicht der Fall, die anderen. Und jetzt soll es gar ein “Trick” richten, indem den Ländern einfach die Haftung für Atomunfälle entzogen wird.

Grund genug, sich die Argumente für und wider das Erfordernis einer Zustimmung des Bundesrats einmal genauer und in Ruhe anzusehen. Und dabei vielleicht noch eine ganz unerwartete und zugegebenermaßen abenteuerliche Möglichkeit für die Bundesregierung zu finden, den Atomausstieg wieder rückgängig zu machen:

Worum geht es?

Im Kern geht es um Artikel 87c des Grundgesetzes, der besagt:

Gesetze, die auf Grund des Artikels 73 Abs. 1 Nr. 14 ergehen, können mit Zustimmung des Bundesrates bestimmen, daß sie von den Ländern im Auftrage des Bundes ausgeführt werden.

Das Zustimmungserfordernis des Bundesrates ist hierbei nichts anderes als ein Ausdruck des Grundsatzes der Länderexekutive bzw. der Länderkompetenz, wie sie im Grundgesetz ausdrücklich festgeschrieben sind: Während der Normalfall nach Art. 83 GG der ist, dass die Länder die Bundesgesetze “als eigene Angelegenheiten”, also in eigener Verantwortung, Organisation und sogar nach eigenem Ermessen ausführen, bedeutet Bundesauftragsverwaltung, dass die Bundesregierung erheblichen Einfluss auf das “wie” der Verwaltung ausüben kann, etwa in Form von Weisungen gem. Art. 85 Abs. 3 S. 1 GG.

So weit, so unumstritten.

Dementsprechend erging der diesbezügliche § 24 Abs. 1 S. 1 AtomG, der besagte, dass das AtomG von den Ländern nicht in eigener Angelegenheit, sondern im Auftrage des Bundes ausgeführt wird, seinerzeit ordnungsgemäß mit Zustimmung des Bundesrates.

Problematisch aber: Was, wenn der “materielle” Teil des Gesetzes, also  Normen, die gerade nicht bestimmen, dass das AtomG von den Ländern in Bundesauftragsverwaltung ausgeführt werden soll, sondern Sachregelungen treffen, geändert wird?

Zustimmung “ins Blaue hinein?”

Eben diese Frage stellte Bundesumweltminister Norbert Röttgen (CDU) Ende Mai dem erst kürzlich in den Ruhestand getretenen ehemaligen Präsidenten des BVerfG, Hans-Jürgen Papier, der mit einem Gutachten antwortete.

Dort findet man schnell die Formulierung der “wesentlich anderen Bedeutung und Tragweite” wieder, die die Gesetzesänderung für die Verwaltung durch die Länder haben müsse. Dann, aber auch nur dann, sei die Gesetzesänderung zustimmungsbedürftig. Dies scheint auf den ersten Blick auf der Linie beispielsweise eines Rupert Scholz zu liegen, der in seinem Gutachten eine “qualitative beziehungsweise wesentlich andere Bedeutung und Tragweite” fordert, um ein Zustimmungserfordernis auszulösen. Der Haken nur: Die von Papier zitierte Formulierung stammt aus einem Urteil des BVerfG zu einer anderen Norm als dem Art. 87c GG, nämlich zu Art. 84 Abs. 1 GG in seiner alten Fassung.

Der aber regelte nicht die Bundesauftragsverwaltung, sondern Eingriffe des Bundes in die ländereigene Verwaltung, namentlich die Regelung der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens. Wohlgemerkt: Ländereigene Verwaltung, was bedeutet, dass die eigentliche Sachmaterie immer noch von den Ländern als eigene Angelegenheit, und somit auch nach deren Ermessen verwaltet wird.
Während die überwiegende Kommentarliteratur dennoch die zu dieser, die Ländereigene Verwaltung betreffenden Norm ergangenen Entscheidungen (erstmals BVerfGE 37, S. 363, 379 ff. aus dem Jahre 1974) auf Gesetze nach Art. 87c GG überträgt, differenziert Papier hier und setzt eben beim Unterschied ländereigene Verwaltung – Bundesauftragsverwaltung an:

Ändern sich die materiellen Normen eines solchen, nach Art. 84 GG zu verwaltenden Gesetzes, ändert sich zwar die von den Ländern zu verwaltende Materie; dies stellt aber den absoluten Regelfall dar. Auch wenn die Länder voll und ganz Herr der Behördenstrukturen und des Verfahrens sind, kann ein Wort des Bundesgesetzgebers bedeuten, dass anstelle von 10 Sachverhalten auf einmal 10.000 pro Woche von den Landesbehörden zu bearbeiten sind:

Dass  durch  eine  neue  oder  geänderte  Sachregelung  des Bundes die verfassungsrechtliche Pflicht der Länder zur Ausführung der Bundesgesetze berührt wird, macht gerade den Regelfall des Verfassungsrechts (Art. 83 GG) und die Grundstruktur der föderalen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland  aus.

Darin liegt aber auch im Fall des Art. 84 GG regelmäßig kein Eingriff in die Verwaltungshoheit der Länder: Dieser liegt alleine in der Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 84 Abs. 1 GG. In den erwähnten Entscheidungen hat das BVerfG deshalb nur in besonderen Ausnahmefällen anerkannt, dass eine reine Sachregelung die Verwaltungshoheit der Länder beeinträchtigt: Eben in den erwähnten Fällen der “besonderen Bedeutung und Tragweite”.
Die Sache liegt anders bei der Bundesauftragsverwaltung, also Gesetzen wie dem § 24 AtomG: Hier wird den Ländern von Beginn an jegliches Mitspracherecht beim “wie” der Ausführung des Gesetzes entzogen. Das Zustimmungserfordernis soll, so Papier, den Ländern durch den Bundesrat zumindest die Mitsprache dahingehend ermöglichen, auf welche Bereiche sich dieser Entzug ihrer Sachkompetenz erstreckt. Und deshalb soll auch schon die bloße Änderung der Sachmaterie in jedem Fall, ganz ohne dass sie von besonderer Bedeutung oder Tragweite sein muss, der Zustimmung bedürfen: Andernfalls würde die erstmalige Zustimmung der Länder gewissermaßen zum Freibrief, oder, wie Papier schreibt, zur “Zustimmung ins Blaue hinein”, die der Bund nutzen könnte, immer mehr und immer andere Themen an seine Weisungsbefugnis zu ziehen. Was im Rahmen des Art. 84 GG eben nicht möglich ist.

Luftsicherheitsgesetz-Entscheidung

Kurz darauf, Anfang Juni, erging dann die Entscheidung des BVerfG zum Luftsicherheitsgesetz. Und, siehe da, Thema war just die Behandlung des Zustimmungserfordernisses im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung, diesmal im Rahmen des Art. 87d GG. Der besagt in Absatz 2:

Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden.

Was das BVerfG nun zum Zustimmungserfordernis des Bundesrates sagte, schien seinem ehemaligen Präsidenten eindeutig zu widersprechen:

Auch bloße Änderungen in der Ausgestaltung einer übertragenen Aufgabe, die den Inhalt der das Zustimmungserfordernis auslösenden Aufgabenübertragungsnorm und damit die gesetzliche Bestimmung der übertragenen Aufgabe als solche nicht unmittelbar modifizieren, können allerdings ausnahmsweise der Sache nach eine Übertragung neuer Aufgaben darstellen und somit der Zustimmung nach Art. 87d Abs. 2 GG bedürfen. Dies ist der Fall, wenn sie der übertragenen Aufgabe einen neuen Inhalt und eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite verleihen

Eben dies sei bei bloß quantitativen Modifikationen – wie es im Falle des Atomgesetzes etwa die bloße Verlängerung der Laufzeit und damit Verwaltungsbedürftigkeit wäre – eben nicht der Fall.
Rechtslage geklärt?  So sieht es etwa das Deutsche Atomforum, das die Entscheidung mit den Worten feierte, sie habe gezeigt, dass es sich bei der Diskussion um die Zustimmungsbedürftigkeit um eine rein “politisch motivierte Scheindebatte” handele. Auch der renommierte Staatsrechtler Christoph Degenhardt ließ sich überzeugen:

Was für die Verwaltung des Luftverkehrs gilt, das gilt im Bereich der Atomaufsicht genauso. Dass die Länder etwas länger oder mehr verwalten müssen als bisher, ist nicht entscheidend.

Und Hans-Jürgen Papier? Der ließ sich nicht beeindrucken, sondern Antwortete punktgenau einen Tag vor der ersten Beratung des Gesetzes in der NVwZ (NVwZ 2010, 1115):

d = c? Mitnichten!

Papier stellt dabei eine konzise und scharfsinnige Gleichung, oder besser Ungleichung auf, indem er Art. 87d GG – also die entscheidende Norm aus der Luftsicherheitsgesetz-Entscheidung – mit dem auf die Kernkraft bezogenen Art. 87c GG vergleicht. Noch einmal:

Art. 87c GG:

Gesetze, die auf Grund des Artikels 73 Abs. 1 Nr. 14 ergehen, können mit Zustimmung des Bundesrates bestimmen, daß sie von den Ländern im Auftrage des Bundes ausgeführt werden.

Art. 87d Abs. 2 GG:

Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden.

Bei genauer Lektüre zeigt sich dem aufmerksamen Betrachter ein wichtiger Unterschied: Im Rahmen der Luftverkehrsverwaltung werden Aufgaben den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen. Im Rahmen der Kernenergie werden sie per Gesetz zu Auftragsverwaltung gemacht. Papier:

…dass nach Art. GG Artikel 87d GG Artikel 87D Absatz I Satz 1 die Luftverkehrsverwaltung von Verfassungs wegen in Bundesverwaltung geführt wird, dass aber gem. Art. GG Artikel 87d GG Artikel 87D Absatz II GG durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung „übertragen” werden können. (…)

An(sic) einer solchen Übertragung von Vollzugsaufgaben, die von Verfassungs wegen regelhaft dem Bund zugewiesen sind, kann im Falle des Art. GG Artikel 87c GG keine Rede sein. Hier geht es ganz im Gegenteil darum, dass der Vollzug von Gesetzen, der von Verfassungs wegen an sich den Ländern zum Eigenvollzug zugewiesen ist (…) mit Zustimmung des Bundesrates, den Ländern zur Auftragsverwaltung zugewiesen wird.

Während den Ländern also beim Luftverkehr eine Aufgabe übertragen wird, für die sie andernfalls ohnehin nicht zuständig wären, wird ihnen im Bereich der Kernenergie etwas entzogen, nämlich die Länderverwaltung in eigener Verantwortung.

Sein Fazit:

Gerade auf der Grundlage der von mir vertretenen Argumentation zur Auslegung und Anwendung des Art. GG Artikel 87c GG sehe ich keine zwingenden Gründe, die im Beschluss des BVerfG zu Art. GG Artikel 87d GG Artikel 87D Absatz II GG vertretenen Argumentationsmuster und Ergebnisse auf die heutige Fragestellung zu übertragen.

Eine wie ich finde, einleuchtende Argumentation. Der Eingriff in die Verwaltungshoheit der Länder im Rahmen der Kernenergie ist weit tiefgreifender als die bloße Übertragung über Art. 87d GG. Weshalb wohl für eine Normenkontrolle hinsichtlich der Änderung des AtomG die Tür noch offen steht.

Atomkraft bis in alle Ewigkeit?

Damit aber nicht genug. Die wahre Pointe findet sich weiter vorne im Gutachten des Hans-Jürgen Papier: Nach seiner Ansicht bedurfte sogar die Änderung des AtomG aus dem Jahre 2002, also das Einläuten des Atomausstiegs durch Rot-Grün, der Zustimmung des Bundesrates! Hier wurde zwar zum einen festgelegt, dass die Atomkraft mittelfristig ein Ende haben soll, was gleichzeitig die Auftragsverwaltung beendet, aufgrund dieser Entlastung der Länder mithin kein Grund, den Bundesrat zu bemühen. Aber: Gleichzeitig wurde mit der Beendigung der Atomkraft als neuem Ziel der Kernenergieverwaltung eben auch die Sachmaterie entscheidend geändert. Nach Papier ein Grund für die Zustimmungsbedürftigkeit.

Amüsanterweise sahen das damals die unionsregierten Länder Bayern, Hessen und Baden-Württemberg genau so. Und, auch wenn es politisch wohl nicht mehr vermittelbar wäre, weil die Regierungskoalition selbst offiziell davon ausgeht, die Atomkraft sei nur eine Brückentechnologie: Manch ein Atomlobbyist mag beim letzten Absatz dieses Beitrags wahrhaft “strahlende” Augen bekommen:

Gesetzt den Fall, das BVerfG wäre der Ansicht Papiers: Weshalb dann nicht aus Sicht der Bundesregierung vor der Änderung des Atomgesetzes selbst eine kleine Normenkontrolle vor dem BVerfG wagen: Und zwar hinsichtlich des Atomausstiegsgesetzes von 2002 wegen der damals fehlerhaften Beteiligung des Bundesrats? Sicherlich, ein völliges Ende des Atomausstiegs, nachdem schon die Verlängerung desselben unvernünftig genug ist, wäre wohl nicht nur mir persönlich überhaupt nicht recht. Aber das Gedankenspiel, das sei mir zugegeben, ist durchaus amüsant…